孙朋朋｜ 元代州县财政困局与基层社会治理
摘 要
元代国家行政建制止于州县，然州县政府却时常面临着无法取得与其事权及支出责任相匹配之财权的财政困局。元代州县政府在这一财政困境之下，为节约行政运行成本不得不下放部分事权，社会力量则顺势协理地方事务，成为州县政府治理基层社会的合作者与依托群体。元代州县财政困境造成基层治理中政府的介入能力降低，乃至引发国家基层行政缺失问题。而元代社会力量则通过参与地方公共事务建设、积极上陈弊政以及主持仲裁民间纠纷等途径，协助州县政府维持基层社会正常运转，并借机表达自身的利益诉求。此局面的形成既反映了州县政府治理基层社会的内在要求，亦体现了元代行政体制对财政需求的一种妥协。
作者简介
孙朋朋，河南大学黄河文明与可持续发展研究中心暨黄河文明省部共建协同创新中心副教授
本文载于《社会科学》2023年第11期
目 录
一、元代州县政府的施政困局
二、元代州县财政经费承担主体的多元化
三、官民互动与地方精英的权利表达
结 语
州县政府是元政权行政建制的末端，县以下的基层社会则未设专门的行政机构。元代州县政府上连国家官僚体系，下接基层社会，在国家治理体系中扮演着重要角色。然而，元代州县政府却时常面临着无法取得与其事权及支出责任相匹配之财权的财政困局，为节约行政运行成本州县政府不得不下放部分事权，社会力量则顺势参与协理地方事务。提起元代基层治理，必然涉及唐宋以来不断崛起的地方势力，尤其是宋元鼎革改变了士人群体原有的生存环境与生活方式，该群体不断进行自我调整以适应社会发展形势，历经有元一代之演变，他们最终成长为不容小觑的社会力量。该群体作为连接官方与民间的纽带，向下传达政府诏令，向上表达基层社会的利益诉求，官方亦通过他们贯彻政府意志并获取民间舆情。目前，学界对于元代国家财政与基层社会治理等相关问题虽已有所论及，然而，元代州县政府财政困境下基层社会如何运转，社会力量怎样协助州县政府治理基层社会，州县经费承担主体社会化现象引发的基层治理主体调整，这一系列需要重点考察的问题，尚缺乏专文进行系统性的探讨。本文即拟以财权分配视角考察元代州县政府面临的财政困局，进而剖析在此形势下州县政府如何依托社会力量实现基层社会的有序运转，从而管窥元代基层社会的运行实态。
一、元代州县政府的施政困局
有元一代，路府州县都属于地方管民政府，《元史·百官志》云：“其牧民者，则曰路，曰府，曰州，曰县。”元政权沿袭宋金之制设置州县政府管理基层社会，州县官员负有向基层民户科征赋税与摊派劳役等职责。中统元年（1260）五月，元廷专门颁布诏令规定了“（路）府科于州，州科于县，县科于民” 的逐级科征方式，此举彰显了州县政府在元代赋税征收体系中的重要性。然而，元政权建构的限制州县政府财权的制度框架，使得州县官员面临着诸多施政困境。
（一）州县政府行使财权面临的制度约束
元代州县政府在征收赋税的过程中，虽可以暂时掌握相当可观的财税收入，但却也面临着财不可擅用、事不可专决的窘境。大德十一年（1307），元廷规定州县政务需自下而上逐级申禀，“诸州、县申覆府、路，职府、路者呈宣慰司，比至自下而上转达行省，得起咨文”。州县事务须奏呈上级，严禁越权行事，尤其是涉及财政事宜必须上报等待批示，且“应申上司定夺之事，皆自下而上，用心检校”。行省针对地方政务，亦是“专委文咨省官并首领官吏，用心参照，须要驳问一切完备”。即便遇到突发事件，州县政府也须严格遵循此申禀程序，且“承命不敢少后”。
于地方政府官员的施政行为而言，“郡国专民社之责，一语一默，政之臧否，民之休戚系焉”。然而元政权在建构地方官员考课制度之际，将权力过重视为地方官员滥权渎职的根源。如中统五年（1264）八月，元廷颁诏曰：“诸县尹品秩虽下，所任至重，民之休戚系焉。往往任用非其人，致使恩泽不能下及，民情不能上通，掊克侵凌，为害不一。”故而，元政权为避免地方官员滥权渎职，便对地方政府的权力进行了严格的约束，由此造成州县官员无法独断任事的局面。元代州县政府受制于“遇事必咨”上级的制度约束，地方官员之间遇事相互推诿，导致州县政府的施政能力与施政效率都大打折扣。
此外，元代制度规定都省与行省对路府州县政府的财政支出具有管辖权和监督权，州县如欲兴修公共设施，其官员并无权力动用州县府库钱谷，只得遵照元廷业已制定的规章行事，需要先向上级申禀，获批后才能进行工役造作。顺帝朝，婺州官员欲修建通济桥而层层申禀，并由江浙行省参政将此事“白于宰相执政”，其后，江浙行中书省才“给以前所没入之钱二万余缗”。
然而，元代史籍中多处记载了行省只批准造作工程，却不拨经费的情况。因此，地方公共设施建设所需经费，有时需由地方政府自行筹措募集，且不能动用公帑。元代人胡祗遹便曾言道：“官不给钱、役不可擅举。欲有规画兴作惴惴焉，惟恐其民之多言，获罪于官也……至元十三年（1276）秋，巡按河东过辽州，襄垣官廨一新异于他邑，问之，盖守土者从舆望协众力而成之也。询其所费，则钱不取于官而民无异辞，一木一甓而不敢私焉。”又如余姚县为修缮海堤而“费缗钱万有五千”，县官虽将此事禀报路总管府和行省，但最终县衙“出缗钱”仅四千三百有奇，不及总费用的三分之一，其余经费都需要余姚县官民通过自筹的方式加以解决。
元代州县政府履行财权之时，还面临着中央与行省多种形式的监督和约束。以地方官藏钱帑为例，元代州县政府虽能暂时掌管所征收的财赋，却需定期上禀财政事务，至元八年（1271）六月，元廷诏令：“凡管民官所领钱谷公事，并俟年终考校。”此外，元廷亦时常派遣使臣钩考地方钱谷事宜，并以此加强中央对地方财政的监督与管控。元政权以行省总领地方财政，州县官员几无自主支用权，“诸官府非奉朝省明文，不得动支系官钱谷……应给官物内支遣，随即申行中书省照会。仍不得用官物以充进献及贸易借贷，亦不得指称官用，私借债负”。可见州县政府管民官在履行其财权时要受到诸多制度限制。
要之，元代州县政府虽“掌管钱粮词讼民间一切事务，不为不重”，但其中科敛赋税往往被元廷视为考核州县管民官称职与否的关键，即“民户安，差发办，乃为称职”。然元代地方管民政府均无自主支用府库钱粮之财权，元代人曾言：“今日之制，自一钱以上，郡县毋得擅用府库”，州县官员“视公帑一钱莫敢动”。即便是路总管府，在“常赋之外，不敢擅一钱；流罪以上之刑，一一申部”。而且，元廷曾颁诏明确规定地方管民官员“非奉朝省明文”，不得擅自科敛百姓，若越权行事将受到严惩。元代州县政府虽然执掌着赋税征收与劳役摊派之职权，但元政权建构的“役不可擅举” “官帑不可辄发”等一系列制度，成为限制州县政府财政权力的准则。
（二）州县有限财政与支出流向不匹配的困境
元代人对于州县政府财权与事权因分配不均而造成的财政困局多有议论，如陆文圭便曾言：“古者郡国经费仰给，县官财得调用，百姓无所与。近世法禁亦密，官吏廪禄之外，余不得自擅。故资用乏绝，凡岁时燕享，使客迎劳之具，不得已取之民间，旁缘侵渔，民以益扰而事不集，盖通以为患而莫之能救也。”陆文圭以元代州县官员所能支配财赋的权限与前代进行了比较，认为前代州县官员对于地方财赋享有较大支配权，从而能够取得“百姓无所与”之良政，而元代州县官员除“官吏廪禄之外，余不得自擅”，更是无法自主支配府库财赋。因而元代州县官员在应对地方财政支出时，不得不寻求地方经费来源多元化，以满足维持地方财政正常运转的行政需求。
元代州县政府的财权虽有限，然职责却十分广泛，事权繁冗，“应断驱良诸色户计，定夺差发、税粮、课程、盐法、诸项钱谷”以及支应“军马盐粮草料，理断婚姻、地土、公私债负”等，皆需其负责应对。也就是说，元代州县政务决策与运行、地方经费的筹集和支出以及地方财政收支平衡等，均需仰仗州县官员的妥善经营。正如隆平县达鲁花赤脱烈海牙所言，“均赋兴学，劭农平讼，桥梁、水防、备荒之政”等，均是州县政府需要承担的职责。
元代州县政府除了需要承担基本的政府职责外，其负责的地方事务还会随着中央政策的临时调整而有所改变，州县政府则需要随时准备承担都省或行省派遣的临时征调和差遣。据元代山东廉访司的一份咨文记载，“近年以来勾捕逃亡事故军人，并押送封装盘缠，教管民官押赴枢密院交纳的上头”。可见，元廷将押赴逃亡军人的事务及所需费用都交由地方政府负责。
《元典章》中对于中央临时摊派给地方的事务多有记载，如“各路司、县民户繁多，词讼冗并，成造海船，和买一切诸物，催征子粒粮斛，理断罪囚，一切忙并”。又如至元二十四年（1287），元廷发行至元宝钞，“随路设立官库，买卖金银，平准钞法……委各路总管并各处管民长官，上下半月记点平准库应有见在金银宝钞”。随着中央新设或罢黜相应的行政机构，地方政府承担的事权与支出责任便会有所调整，而且往往呈现不断增加的趋势。
元代人吴莱对于州县政府官员处处受限的评论更是一语中的，其称：元代州县官“用人不得专辟，临事不得专议，钱粮悉拘于官而不得专用，军卒弗出于民而不得于闻”。元代州县政府始终未曾较为自主地掌握人事调度权，以及对辖区内相关政务的裁决权，亦不得擅自动用仓廪府库。吴莱认为，元代州县政府无法自主应对处理辖区内政务，成为元代地方弊政及其施政困境产生的根源。同时，吴莱以元代州县官员能够行使的权力与唐宋时期地方政府拥有的权力进行对比，得出元代州县政府“辟官、莅政、理财、治军，郡县之四权也，而今皆不得以专之”的结论，皆因元代“言莅事而事权不在于郡县，言兴利而利权不在于郡县”，故而吴莱才有此感叹。
总之，元代州县政府虽可以暂时掌握相当可观的税赋，但因“经费不赀，帑藏有数”而不得擅用。元代人谢应芳曾因灾荒时期常州府库中存有大量钱粮却并未用之于民，以致饥民饿殍遍地，而严厉责问道：“官廪之粟，陈陈相因，又有附余之粟存焉，公帑之积，绰绰有余，又有赃罚之金在焉，斯二者非国经费，有司亦何靳而不以施诸民乎？”可见，元代州县官员受制于不得擅动仓廪府库的规定，无法及时有效地应对辖区内的突发事件，致使遇到灾荒其影响便会愈演愈烈，乃至出现卖妻鬻子的惨况。元代史籍中类似常州官员“有粟不赈”的记载不胜枚举，而时人对元代州县官员类似行为所提出的质疑，于州县政府恐怕也有其难言的一面。
二、元代州县财政经费承担主体的多元化
在元代的中央财政集权体制下，州县政府履行财权时受到诸多制约，使其面临着财权不足、事权繁冗的施政困境，甚至导致其无法独立应对地方事务的决策与施行。故而，在此形势下，州县政府只得寻求经费承担主体的社会化来加以应对。
维持基层社会秩序稳定与负责基础公共设施建设，本是地方政府的基本职责，然元代州县政府财权有限，不得不依赖社会力量的支持。而且，元代州县政府为降低行政运行成本只得不断将部分行政事务下放，引导社会力量参与公共设施建设、承担地方经费，从而使得社会力量逐渐成为州县政府财政困境下地方经费承担的主体。因此，依托社会力量协理地方政务，渐渐成为元代州县政府纾解财政困局的重要途径。
（一）州县政府引导社会力量承担经费支出
元代州县政府受制于财政不足的施政困境，出于维持地方政务正常运行方面的考虑，便积极与社会力量进行沟通、合作，寻求地方经费承担主体社会化。
州县政府在进行工役造作之时会鼓励和吸纳社会力量积极参与，使其承担部分经费支出。兴修和维护公共设施，乃是州县政府需要履行的基本职责，元代人许有壬曾言：“桥梁若道路，路若府州县皆专官董之，岁时巡行而察其废修，此朝廷著令，示为政之先务也。”然而，在元代州县政府财政紧张的形势下，社会力量成为公共设施建设的经费承担者。如天历年间，抚州路宜黄县主簿谋划修筑石桥，但“官欲办而帑无可支……仅立二墩，石多脆裂，功弗克竟”。宜黄县令何槐孙亲自出面劝谕县人出资支援石桥建设，其后得到邓应元的鼎力支持，“邓应元慨然以一家力独当之”。元代“县主簿以桥梁专职”，即修筑桥梁是县主簿的职责所在，宜黄县石桥修筑之初亦是由县主簿积极组织的。从“官欲办”可知宜黄县官吏也的确在积极谋划此事，但中途因财政困难而无力维持，只得依靠家业为“一邑之甲”的邓应元的慷慨解囊，石桥才终得修成。宜黄县此次桥梁修建，便是元代社会力量支持政府进行工役造作的典型事例。
州县政府在面临经费紧缺难题时，有时还会通过官员捐俸的方式劝谕社会力量出资助役。以官廨兴修为例，至元末年张之翰任松江县知县，因松江县县衙年久失修，破损严重，张之翰便与同僚商议修缮官廨事宜。松江县修缮官廨时，张之翰等官吏“出俸金以酬直，远近闻者无不喜至至。有一二贵室愿为之助，或以梁，或以米，或以工役之费，上不侵于官，下不及于民”。此次松江县县衙修缮经费的解决，便是由县官吏通过捐献“俸金”进行劝谕，然后，富户或资助木材、钱粮，或助役，在官方与社会力量的协作下完成了松江县衙的修缮。
又如至治二年（1322），处州路松阳县惠洽乡兴修巡检司衙署，“费钱若干，而其什七出于君（寔）之私槖，不足则其吏士洎，乡之大家合力以成之”。在地方官吏出私财营修官廨的感化下，社会力量积极响应，官民合力而得以功成。
要之，筑桥修路，修缮城池，乃至地方官廨修护等事务，本应由州县政府承担所需经费，然因其时常面临财政紧缺的窘境，故而只得多方寻求社会力量的支持。元代州县政府通过劝谕社会力量出资相助，使社会力量被引导而逐渐成为地方经费的承担主体。尤其是势要之家，拥有雄厚的经济实力，能够给予州县政府以较大的财力支持，进而弥补财政不足的困局。元代人对此局面亦多有评议，称赞地方精英“以编氓能佐官政之不及”， “利物济人，以助公家之不给”。
（二）社会力量主动承担地方经费支出
元政权虽然并未给予儒士尤其是汉族士人群体如同唐宋时期那样高的政治地位，但元代士人为谋求生存和发展而积极融入基层社会，并扩散到诸多领域，其与社会各群体之间的联系比前代更为紧密，在基层社会的影响力反而得到了进一步提升。
元代士人或著书立传、或教书育人、或经商持家，通过回归乡里，他们对基层社会诸层面产生的影响与其他时代多有不同，他们充分融合于地方社会，与政治地位虽低但基数庞大的平民阶层保持着密切联系，这使得他们成为地方基层社会的利益代言人与诉求表达者。同时，元代社会力量通过承担地方经费积极参与慈善救济、公共建设等社会事务，无形中提升了其公信力与号召力，使得他们在基层社会中逐渐积累起较高声望，成为州县财政困境下政府施政的重要依托群体。于是，在元代州县政府财政困窘的形势下，这些社会力量最终发展成为协助政府实现基层社会稳定的合作者。
元代地方精英群体多秉承“存心以仁，处己以忠，正己以御物，推己以喻人。是以居之一家而一家顺，行之一乡而一乡慕，不求服人而人自服”的处世理念，以立足于地方社会。元代人贡师泰亦曾言：“义出于人心，而本诸天理，国之盛衰，家之兴废，在义与不义而已。一事之行苟合乎义，犹足以使人感服而兴起，况割己所有以惠众人乎？”该群体积极参与地方建设造福基层社会，如永康县人田贞，“力佐家政，应公府科徭，栉风沐雨，皆不惮”。又如靖安县人舒公平，“积德累善，尝买田二千亩为义庄，以赡亲故之不给，其乡邻之无告者，人食其德至于今”。
此外，元代僧道群体亦积极参与地方事务，如大德九年（1305）赵城县明应王庙因遭地震而破损严重，僧人联合北霍渠渠长高仲信、南霍渠杜玉等“鸠工”重修寺庙，并令“各量使水村分，计置修造，富有者施财，贫薄者出力，盖起正殿木装……时有寺僧聚提点亦尝施工”。又如至正初年平阳县水堰及水门皆坏，善士陈国英率众出资募工修缮水堰，其后乡之父老言道：“自今岁且有望，我无患饥矣。陈君之惠其可忘哉”。上述事例中，僧道牵头，贫富均有参与，充分彰显出元代地方建设经费承担主体的社会多元性。
元代州县政府在地方事务上需要地方精英群体的财力支持，而地方精英群体则需要依靠州县政府来提升自己的社会影响力与话语权，二者可谓相得益彰，元代社会上亦普遍出现了州县政府与社会力量通力协作、互相依存、相互扶持的现象。如奉新县欲兴修惠政桥而政府却无余财，当地望族王氏主动出资承担所需经费，“古以除治桥梁为官政，而今亦然。但官无可用之财，而惟民是资，则惠未及民而厉先及。后矣王氏以一家独任其功，俾官不劳心而得惠政之名，民不劳力而蒙惠政之实”。又如庆元路鄞县县衙破旧，因“官无出民无入”而致使官廨长期无法修缮，其后当地士民纷纷“舍资就役”，由此鄞县官廨乃成。再如庆元路鄞县小溪镇巡检司衙署年久失修，乡父老主动出资应役进行修建。
总之，元代史籍中州县政府自筹经费、社会力量积极出资助役承担地方建设支出的案例可谓不胜枚举。元代地方精英群体已然成为州县政府财政纾困的重要依托力量，他们积极参与地方事务的决策及运行。在地方公共设施建设、灾荒赈济、协调乡里矛盾、兴办教育与维护社会秩序等诸多领域，均有他们积极参与的身影。
傅海波等认为，元代士人群体在适应元政权的统治时，虽然与高官阶无缘，无法掌握最高统治权力，但这却并不影响基层社会民众对他们的推崇与敬重，而元政权亦未改变两宋以来在基层社会中形成的经济势力格局，即元朝的统治并没有阻止士人在地方社会取得他们所“应有的”资格。此外，元代士人精英群体回归基层社会后，积极与州县政府进行合作，以谋求自身的生存发展与文化传承。他们或主动或被动地响应州县政府的号召，参与公共设施建设，即便是州县府衙、城池与谯楼等兴修事宜，亦可看到地方士人、富民乃至僧道等群体踊跃参与的记载，由此形成了元代地方经费承担主体社会化的普遍现象。
同时，元代州县政府为节约行政成本，将部分民间诉讼与民事纠纷仲裁事务亦交由地方精英负责，由此也促使了元代地方决策主体多元化趋势的应运而生。总之，在元代州县财政困窘的形势下，社会力量逐渐成为地方事务经费的承担主体，而各类地方事务则成为士人精英群体与州县政府进行互动合作的重要场域。
三、官民互动与地方精英的权利表达
州县政府是元政权实现基层社会治理的基础和支柱，但财权有限及地方事务繁冗所导致的施政困局，却始终困扰着州县政府职能的履行。为纾解州县财政困局，政府不断将事务下放给地方精英群体负责，希望通过此举取得“诉简政清”的施政目标，并有效节约行政运行成本。元代地方精英世居乡里且颇具名望，为州县官所倚重，成为协助州县政府维持社会秩序的治理主体，政府将“论诉婚姻、家财、田宅、债负，若不系违法重事”等事务，均交由地方精英群体主持应对。该群体利用自身影响力积极与州县官员乃至行省或都省官员进行沟通，以参与地方政务，进而影响州县政府的施政行为。
元代州县政府受制于财政困局而下放事权，凸显出政府行政体制对财政需求的一种妥协，由此形成了地方政府“权力下移”的局面。元代地方精英群体的影响扩散到社会诸多领域，下文便对他们参与地方政务以及表达利益诉求的方式进行梳理与分析。
（一）地方精英协理州县政务
元代地方精英群体除因承担公共设施建设的经费支出之外，他们还世居乡里，熟知当地风土人情、民俗掌故，如周显“世居华亭之干山”，吕良佐“世居淞之吕港”等，故而成为州县官资政议政的主要对象，政府通过他们可了解民间利病以更好地施政于民。如吉安府泰和县胡君素有盛名，平素“不为崖岸险绝，而人自信之，恒以片言解纷难。里有官掌巡徼，每有事必咨君，以是无败事”，州县官常以政务咨询。华亭吕良佐居家期间，州县官“政有不决者，必咨之”。久负盛名的地方精英亦会受到外地官员的仰慕与询政问策，如庐陵县名士刘子清时常受到庐陵、龙泉二县官员的登门拜访，“二县之大夫以事询访，必为剖析赞决，俾有裨益”。同时，元代地方精英群体亦会借助为州县官进言的契机，影响其施政行为。如元代州县政府承担征缴赋税与摊派劳役之职责，“赋役均”更是元廷考核地方官政绩的标准之一，而赋税与诸色课程征收事宜，则成为州县官员与地方精英群体互动协作的重要场域。
民众负逋、积欠租赋，是影响州县政府完成赋税定额的主要阻碍。因此，元代州县官员会借助地方精英的号召力来征缴赋税，如周显“所居里岁输官租四万石，其民困于重敛，前多负逋慢期”。县令咨询周显如何妥善解决此事，周显凭借其公信力与县民“具为约，遂无敢后者。县令柴君诣府白事，张侯顾问曰：‘汝何以使民皆信从耶！’令曰：‘此县民周光远教我也。’”可见，在周显协助下县官才顺利完成赋税征收的任务。
除积极响应政府号召外，地方精英亦会对不合理的政策进行抵制，如元初包银法并未在江南施行，延祐七年（1320）元廷诏令江南征收包银引发民众的反对，周显率当地父老进行抵制，“江南创行包银法，省檄已下，府君谓银非土产，一受命则民困极矣，（周显）率父老拥使者泣拜。使者感动，为白相府，会诏罢而止”。无独有偶，婺州朱震亨亦积极上言反对实施包银法：“包银之令下，州县承之，急如星火……曰：‘此非常法，君不爱头乎？’先生笑曰：‘守为官，头固当惜，民不爱也。此害将毒子孙。’”最终，江南包银法行之未久便被罢。
要之，元代地方精英群体不仅积极参与公共设施建设，更成为州县政府资政议政的对象，他们利用自身影响力抵制州县弊政，为地方政务决策的科学性与合理性提供智力支持。尤其是当地方赋税不均、劳役不公时，便会引发地方精英的抵制，如婺州路兰溪州因“州凡十乡，南乡之田亩税二升有畸，北乡倍之，税入不均。而凡征需，缘税为多寡，益不均。公（吴季可）率众白吏，税不均不能一朝更也，征需不均更之反掌耳，盖揣其本以亩计乎。于是有司舒亩科征，十乡如一”。
而地方精英的不幸离世，则被官员视为基层社会的莫大损失，如义乌县王顺病卒，“县大夫闻之，顿足曰：‘良士亡矣，奈何！’太息者久之”。元代地方精英作为重要的社会力量，是州县政府实现基层社会有效治理的合作者，其与州县政府通力协作，积极为地方政务决策的科学性与合理性出谋划策。
（二）地方精英上诉行省或都省坦陈弊政
地方精英群体虽协理州县政务，然“民”的身份属性决定他们必然要兼顾地方社会的利益和政治诉求。如处州路龙泉县人王毅“遇有贼民吏，切齿扼腕，流涕太息，必疏其奸状，锄而去之。豪民制巨量以入粟，亦叱使减去，以合常度”。又如龙兴路进贤县豪右欺压县民，朱志同奋起反抗，“闾右作威福，钳劫细民，不敢少吐气，府君奋然为直于上官，人人敬畏，不敢作非义事”。州县官员若施政不当，亦会受到地方精英群体的质问与反驳，吉安路太和州萧梦得因“县之赋役无艺，强有力者脱籍，而使窭夫弱子承焉。府君毅然曰：‘是奚可哉？’乃走白上官，稽其物产而甲乙之，编为义役三年，人以为允”。萧梦得通过“走白上官”的方式影响州县官员施政。
而元代地方精英群体之所以能够影响州县政府的施政举措，除了其参与协理州县政务之外，还与其社会地位和名望息息相关。地方精英能够利用自身关系网络，上诉行省或都省，以对抗州县奸吏、抵制地方“弊政”。
元代的盐课是政府财政收入的重要来源，盐法调整会引发社会民生的剧烈变动。两淮盐运司的行盐地面本应实施商运商销的行盐法，但盐运司为完成盐课额却实施计口桩配的食盐法，食盐法引发诸多弊端而遭到民众抵制，黄溍曾言：“厥今东南为民病者，莫甚于盐策。始则亭户患其耗而不登，次则商旅患其滞而不通，及均敷科买之法行，而编民之家无贫富，莫不受其患。况夫得吏肆其奸，则民之不堪益甚矣。”处州路龙泉县人汤京曾极力抵制当地实施食盐法，史载：
浙水东苦口赋食盐者久之，有司苟免督过，上官不知病民，民病又不能自言，必坐致沦胥而后已……即日为书数千言，走江浙行省，对丞相白之，辞气激烈。丞相与其反覆论辩，府君以指画地曰：“如此则为利，如此则为害，唯相君所择耳。”丞相韪之，下转运使者定议，将如府君言。会浙东诸郡守亦各上言，事闻中书。中书移行省，召郡守诣宪府聚论。奏上，减官煮盐十万引，罢口赋法，从商贾转鬻民间，民力大纾。
因浙东实行食盐法给户计民生带来诸多不便，于是汤京前往江浙行省积极谏言，经过多番争论与商议最终罢食盐法，并蠲免当地盐课额十万引，此后汤京“自是为善益力。郡县之政，不便于民者，必诣守令恳恳言之，多所更免”。此外，至大年间，朝廷因修筑佛像而大量向民间购铜，地方官吏伺机牟利，华亭周显由此上言行省进行抵制，“朝廷购铜为佛像，府将分科，吏并缘为市。君复率市民力争之，亦得免”。
除诸色课程的征收外，水旱灾害期间赋税征缴与蠲免事宜，亦是地方精英群体与州县政府进行交涉的重要场域，如平江路常熟州人郑采，因“县被水灾，有司循故事督赋甚急，民不堪命。公恻然怜之，率父老四三人往江浙行中书，泣白执政者曰：‘水潦杀禾，民已无食，又欲重征之，数万生灵将化为枯骨矣！’ ……得蠲赋一万五千”。又如天历年间龙兴路进贤县爆发饥荒，恰逢户部使臣行至进贤县，乡人朱志同即上言：“进贤虽小邑，其藏粟者何翅百家？计其饱妻孥外，有余则输于官，分给饿夫，使者一声咳间，所活数十万不难也。”政府以劝分之策救荒，而使“三百里间无填沟壑者”。可见，元代地方精英群体往往具有较高的公信力与号召力，他们能够积极地通过各种途径影响州县政府施政，抵制地方官吏的不法行为。同时，地方精英群体亦能够借助个人关系网络，上诉行省或都省以坦陈地方之弊政。
（三）地方精英主持仲裁民间纠纷
元代民间诉讼之风盛行，民众因琐事纷争辄兴讼于官府，州县官颇受其扰。如漳州路龙溪县民曾“持牒至庭日数百人，睚眦之争、尺寸之较，辄成讼”，县尹邓朝阳谴责曰：“奚为不忍小忿，而以微事烦尹耶！若乡里有耆民秀士能曲直，汝矣无庸肥吏胥也。”地方诉讼与民间纠纷过多，极易造成基层社会秩序混乱，不仅恶化社会风气，还会延误农时，乃至影响“台省”的施政效率，“两家争田，连村受祸，废夺农时，破坏产业。视骨肉为仇雠，化邻里为盗贼，饮恨衔冤，死莫能解。一乡一县，虽素号淳厚者，亦皆变为奸欺诡谲、顽嚚健讼，诈造契券，硬作佐证。府州司县惟利是视，以曲为直，以非为是，上至台省，浊乱尤甚”。
元代民事诉讼程序较为繁琐、成本耗费颇高，不仅对诉讼双方的户计民生造成诸多不便，于原本便十分繁冗的州县政务而言更是雪上加霜，《元典章》对此多有记载。
因州县政府的运行经费与官员精力皆有限，元代民事纠纷很难通过诉讼途径得到公平、及时、有效的解决，由此常常造成“民之冤抑无所控告，司县州府上下一律，哀声怨气郁积而不能发”的局面。元代人曾言：“近年民间争斗日兴，造讦成俗，稍相违忤便至纷争，或侵数垄之田，或竞一尺之地，亲戚故旧化为仇雠，甚则丑诋骨肉，阴私讦举官府过错，诬陷昏赖，无所不为。”为有效解决此弊端，州县政府下放事权，将民间田产、婚姻等纠纷交于地方精英群体负责。
元代主持调节民间纠纷的主体，多为乡里望族、诗礼之家、通刑名者，他们平素多行善积德周济乡里，深受乡民尊重和爱戴，甚至州县官员处理学田争议，亦要召集地方精英作为仲裁结果的见证人，如袁州路分宜县崇法寺侵占当地学田，学寺之间诉讼不断，县尹赵思顺在应对二者田产争讼时，便“集耆老、佃人，询知固学田也。会宋应槐子从吾（欧阳玄），出前主学徐祺印信、征租之文，以为左验”。
元代地方精英群体参与州县事务之时秉承的处世理念，赢得了州县政府的信任与尊重，州县官员将地方精英作为主持民间纠纷的仲裁者。而与此同时，元代地方精英群体主持民间纠纷亦能得到当事人的认可，如婺州路兰溪州人姜择，“颇通刑名家书，于新令尤所练习，或有致讼者质之君，为言其利害，讼为衰止”。又如抚州吕居士以法令条文作为裁决纠纷的依据，“或有争讼，晓以理法……靡不心服”。婺州路义乌县人王顺为乡之善士，平素协助政府教化风俗，县官将婚姻、财产等纠纷的诉讼事宜交由王顺主持，民众“凡持牒来诉，有及婚姻货产者，下府君调解之，人服其公，取决片言之间，不复重有辞”。绍兴路山阴县人赵由钟，“里人服其忠厚，有忿争者，不之有司，诣公质曲直，得一言即释忿去”。
元代史籍中多用长者、父老、耆老等词形容地方上德高望重之人，民众“咸服其德量……乡邑有讼，理不决者，往往求直于长者，无不惭服而去”。地方精英群体的裁决结果往往具有较强的公信力，乡里发生的诸多纠纷“小而壤地﹑婚姻，大而斗争死事”，多向地方精英寻求公正评判。
地方精英主持解决民间纠纷代替了州县政府的部分职能，以至于州县乡民发生纠纷时多求助于地方精英的仲裁，而非诉讼于州县政府。如乌伤县人黄仲华，其乡里“或有忿斗者赴诉于门”，得到黄仲华的裁决，“皆心服去，且曰：‘得黄公片言，贤于县令长十人’”。又如温州路平阳州人韩汝楫，“环其乡有争辄求直于君，君曰：‘我非有司’，则皆曰：‘非无有司，可以取信者惟公’。谢遣不去，曲直之以片言。其见短于君者，抑首趁出，自以为受责有司不耻，而耻为韩公短也”。
上述事例皆彰显出地方精英群体裁决基层社会纠纷的实际效力，该群体裁决民间纠纷时秉承的价值标准能够为民众所接受和遵行。元代地方精英凭借其较高的声望，尤其是部分士人又“颇通刑名”，在仲裁民众纠纷与诉讼之时能够使其心悦诚服，“乡邻有讼者及相斗者，是非方纠纷，能以片言决之”，甚至在只言片语之间便能解决争端。可见有时地方精英群体的仲裁结果，甚至比州县政府的裁决更具实际效力，这也在一定程度上纾解了州县政府的行政压力。
总之，元代州县政府在财政困境下为降低行政成本将地方事务不断下放，地方精英群体凭借乡里的认可以及州县政府的信任，协助州县政府处理地方事务、治理基层社会；州县政府仰仗地方精英群体实现“词简讼清”的施政目标，地方精英则借此提高自身的社会地位和权威。元代州县政府下放民事诉讼等事务的举措，使地方精英能够行使政府的部分职能，此举使得本就具有较高名望的地方精英群体在基层社会的影响力进一步提升，成为元代基层社会治理体系中不可或缺的组成部分。元代州县政府受制于中央对地方财政权力的限制，直接治理能力弱化，乃至引发国家基层行政缺失的问题，而元代地方社会力量则顺势积极参与州县事务，成为州县政府财政困境下治理基层社会的辅助与依托，从而形成州县行政经费承担主体社会化现象，并使元代地方治理权力下移。
结 语
元代州县政府面临的财权微弱、财力不足的施政困境，几乎贯穿有元一代之始终。元代人曾言：“今州县之作难矣，公家之财自毫分以上不能擅有发。”州县政府因受自身财权不足的制约，只得依靠社会力量来维持地方政务的正常运行，即“无已，则仰于民”。
元代州县政府面临的财政困境，导致了政府直接治理基层社会的能力弱化，乃至出现基层行政缺失的局面。州县政府为履行政府职能、维持地方政务的正常运行，将社会力量纳入决策体系之内，地方精英群体遂成为州县政府施政的依托群体，此举成为州县政府财政纾困的关键所在。
元代的地方精英群体则延续了唐宋以来地方势力积极参与地方事务的趋势，他们积极响应州县政府的号召，协助政府维持地方政务的正常运行。因州县政府财权有限，故而地方经费支出与承担主体社会化，成为元代地方事务运行以及地方经费使用的总趋势。
此外，元代地方精英群体世居乡里熟悉民风民俗，成为州县官员资政议政的对象，乃至影响到行省与都省官员的施政行为。州县官为降低行政成本以及维持行政效率，将仲裁民间诉讼、民事纠纷等事务亦交由地方精英群体主持。作为民间纠纷的仲裁者，地方精英群体的影响力有时甚至高于州县官员，仲裁结果往往也更具公信力。
元代地方精英群体作为州县政府实现基层社会有效治理的重要力量，是连接官方与民间的关键环节，他们负责下达政府意志、上传民众利益诉求，是基层治理体系建构中不可或缺的中坚力量。元代社会力量与政府权威的进一步结合，凸显了元代基层治理主体的社会化现象，在一定程度上有助于国家意志与基层社会利益的整合。
（为适应微信排版与阅读，注释从略，转载引用等请参阅期刊原文。）
往 期 推 荐
高佳莉 王彦辉｜ 秦简所见“执法”新考与秦郡行政
屈武亮 ｜ “恩差”与宋代官制演进中的权力关系 ——以添差官、侍从官和兼官为例